在民法典有效实施中推进法治政府建设

　　【学思践悟】

　　法治政府建设是我国行政法治持续关注的时代命题。习近平总书记在主持中央政治局第二十次集体学习时指出：“各级政府要以保证民法典有效实施为重要抓手推进法治政府建设，把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺，不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。”作为“社会生活的百科全书”的民法典，不仅在调整平等民事主体之间的关系中发挥着基础规范作用，而且在其内部同样存在大量行政法规范，它们设定了行政任务、规定了行政职责、划定了行政边界，发挥着对行政的重要调控功能。因此，民法典在确定公权力与私权利的边界及相互关系，规范政府公权力在涉及民事权利的行政行为中的行使，推动提升社会治理现代化水平等方面同样具有不可替代的作用。为进一步保障公民合法权益、维护社会公平正义、不断提高政府治理体系和治理能力现代化水平，应当在行政决策中有效贯彻民法典精神，在行政管理中全面执行民法典规定，在行政监督中对标民事权利，着力推进法治政府建设。

　　一

　　习近平总书记提出“一个现代化国家必然是法治国家”“法治是人类政治文明的重要成果，是现代社会治理的基本手段”等一系列重要论断，深刻表明了法治化是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。行政决策是政府行为的出发点，规范决策行为是规范行政权力的起点，也是法治政府建设的关键问题。因此，推进法治政府建设，必须不断提高行政机关运用法治思维和法治方式解决问题的能力和水平，做到依法决策。有效贯彻民法典精神，是提高行政决策水平、推进法治政府建设的题中应有之义。着眼于行政机关的经济发展职责以及民法典与经济社会发展的密切关联，行政机关必须用好民法典，打造法治化营商环境，促进有效市场和有为政府更好结合。

　　法治政府建设要把民法典作为行政决策的重要标尺，首先，要贯彻落实民法典的平等精神。政府在行政决策中应平等保护各类市场主体的民事权利，减少对正常经营活动的干预，为市场主体预留充分的自我决定、自由选择、自主行动的空间，持续推进“放管服”改革，维护公平的市场竞争秩序。其次，贯彻民法典的契约观念和诚信原则，厚植法治政府的诚信底色。随着公私合作的不断加深以及公法和私法的逐步融合，行政机关与公民、法人或者其他组织协商订立行政协议日益成为现代行政管理的新方式。据此，法治政府应该成为忠实履约的模范，将诚信原则贯穿行政协议缔结、存续、终了的全过程，保护相对人的信赖利益，增强政府诚信和法治意识。再次，贯彻落实民法典的绿色原则，树立符合新发展理念的政绩观，始终以创新、协调、绿色、开放、共享的内在统一来把握发展、衡量发展、推动发展。最后，充分落实民法典尊重和保护产权的精神。民法典在对产权保护作出全面具体规定的同时，也对知识产权、数据、网络虚拟财产的保护作了原则性规定。政府在决策过程中应注重加强知识产权保护工作，稳步探索数据产权规则，推动数据流通，保障创新驱动发展战略，加快实现高水平科技自立自强，营造市场化法治化国际化营商环境。

　　二

　　习近平总书记强调，各级党和国家机关开展工作要考虑民法典规定，不能侵犯人民群众享有的合法民事权利，包括人身权利和财产权利。有关政府机关、监察机关、司法机关要依法履行职能、行使职权，保护民事权利不受侵犯、促进民事关系和谐有序。对公权力进行规范是保障私权的必由之路。为了更好保障民事权益，实现私权保障的目标，民法典设置大量的行政法规范，直接或间接规定了政府治理过程中行政机关应当履行的法定职责，因此要把民法典作为行政管理的重要标尺。

　　一方面，民法典中有直接针对行政主体的职责性规定。这些职责性规定不仅直接划定行政机关职权行使的边界，而且决定了某些人身权与财产权的得失或实现。如各种民事法律关系的登记职责，包括户籍身份登记、婚姻收养登记、法人组织登记、物权变动登记等。这些行政登记常常是个人身份与户籍关系变更、婚姻与收养关系变动、法人与非法人组织立废、不动产物权得丧等民事法律关系变化的基本根据。根据民法典，物权登记机关应履行必要查验询问、充分正确登记之职，且不得额外增加申请人在登记中的负担。婚姻登记机关须落实民法典对结婚条件的修改内容，在离婚登记中既遵循“离婚冷静期”新规限制草率离婚、保障家庭稳定的制度初衷，又要实事求是，发现家庭暴力等情况及时采取必要措施，保护当事人人身财产权益。民政部门作为收养关系的登记机关，应贯彻民法典关于被收养人利益最大化原则，通过收养评估帮助选出最优收养人。

　　另一方面，关于民事权益的保护性规定是行政行为合法性根据的重要补充。从形式上而言，依法行政之“法”是作为维护国家权力秩序和保护公民权益的行政法律体系，但现代政府活动准据不应仅仅局限于部门行政法。正因为有限的公法组织和手段形式不能因应无限的公共利益需求，政府在承担公共任务、增进公共福祉过程中，可以选择私法组织和手段形式展开政府治理活动。这不仅有助于在行政管理过程中落实民法典的规范，也有助于保证行政法规定的正确理解和适用，确保行政行为符合社会公众对公平、正义的期待。

　　三

　　习近平总书记强调，“国家机关履行职责、行使职权必须清楚自身行为和活动的范围和界限”。权利的保护范围就是权力的行使边界。民法典通过确立和保障民事权利，能够划清公权力与私权利的界限。在这个意义上，对标民事权利是提高行政监督水平、推进法治政府建设的有效方式。根据民法典所列出的民事权利清单，不仅包括财产权等传统自由类权利，还包括人格权、环境权、个人信息权益等充分反映人民利益诉求的社会权利。不同类型的民事权利有不同的保障需求，也明确了相应的行政权力在不同类型民事权利面前的监督侧重。具体来说，一方面，自由类权利要求行政机关在行政履职过程中严守权力边界，保障民事权利不受侵害。如民法典第243、245条对行政征收和行政征用权力行使的边界作出明确规定，遏制行政机关任意发动征用权的冲动。在此，行政征收和征用权的发动必须同时满足“公共利益需要”“遵守法定权限和程序”“公平合理补偿”这三项要求，并在不同情形下受到补偿原则和范围的限定。另一方面，社会权要求政府提供教育发展机会、生存就业岗位、优美生态环境以及高质量医疗条件等，这意味着行政机关同时负有保障这部分私权得以充分实现的责任。行政机关应当在政府治理过程中采取规范所要求的作为方式，确保个人的人格尊严、生命健康和生活安宁等社会权利得到充分保障。所以，民法典的有效实施，不仅要求一个“有限政府”，而且依赖一个“有为政府”。只有对标不同类型的民事权利，才能精准履行行政监督职责，通过优化监督实现强化监督，进而确保私主体的人身和财产权利得到充分保障、实现和满足，真正把行政权力关进权力和制度的笼子里，为依法治国和推进法治政府建设打下坚实的基础。

　　习近平总书记强调，“民法典在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位，是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律”。这种定位的转型表现在民法典的立法过程、价值目标、调整对象、规范结构、效力范围等方面，都不同程度地展现了其在中国特色社会主义法律体系中的“基础性法律”地位。“民法典实施水平和效果，是衡量各级党和国家机关履行为人民服务宗旨的重要尺度”。由此，行政机关是否在行政决策中贯彻落实民法典的基本精神和重要原则，是否在行政执法过程中严格遵守民法典中直接或间接的行政职责性规定，是否在行政监督过程中对标民事权利清单，不仅决定了民法典是否真正能够正确有效实施，而且影响了法治政府建设的成效。我们应当抓住民法典实施的契机，把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺，不断将法治政府建设向纵深推进。

　　(作者：胡梦瑶，系中国政法大学习近平法治思想研究院副教授) 【编辑:刘阳禾】